Corrado Marvasi
GLI ANNI DELLA GRANDE RIFORMA: IL POTERE ESPROPRIATIVO IN ITALIA TRA TEMA DIALOGICO E FUNZIONE SOCIA

Titolo GLI ANNI DELLA GRANDE RIFORMA: IL POTERE ESPROPRIATIVO IN ITALIA TRA TEMA DIALOGICO E FUNZIONE SOCIA
Autore Corrado Marvasi
Genere Saggistica      
Pubblicata il 17/08/2012
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Editore Liberodiscrivere® edizioni
Collana Spazioautori  N.  2980
ISBN 9788873882510
Pagine 600
Prezzo Libro 35,00 € PayPal

 L’espropriazione, sostiene l’autore, è innanzitutto un’idea. Con tale espressione a sorpresa inizia un lungo percorso sui temi più caldi del potere ablatorio in Italia. Il periodo preso in esame è quello della c.d. grande riforma economico sociale, che ha avuto avvio all’incirca cinquant’anni fa e che si è protratto per oltre un ventennio, con riprese e ricadute che non consentono in definitiva una sua esatta circoscrizione temporale. Di certo, esso può definirsi come uno dei momenti più fervidi della pianificazione del territorio per l’ampliamento e l’ammodernamento dei servizi, delle vie di comunicazione, e, più in generale, per una soddisfacente fruizione dei beni comuni sotto la spinta di una ricchezza che per tutti sembrava a portata di mano. L’espropriazione è dunque, secondo le linee iniziali tracciate nell’opera, un deciso impulso al progresso attraverso l’utilizzo dei principi cardine su cui deve reggersi ogni moderno aggregato umano e che trovano la loro sintesi, innanzitutto giuridica, in un’efficace espressione: solidarietà sociale.

Sono due parole, queste, che possono evocare nebulose astrazioni o livelli di pensiero metagiuridico. Ma non è così, visto che solo una distratta lettura delle regole su cui si fonda l’ordinamento giuridico può condurre a conclusioni del genere, ossia a ritenere che vocaboli - quali collaborazione, cooperazione, mutua assistenza, valutazione incisiva delle concrete condizioni dei soggetti coinvolti in una determinata vicenda e consimili - appartengano ad un settore estraneo al percorso del diritto, quando invece è vero proprio il contrario, vale a dire che è sempre più radicata negli interpreti e nella coscienza collettiva l’idea che la dimensione giuridica debba rapportarsi ad una sua reale comprensione tematica e linguistica. Ciò si ottiene solo utilizzando parametri dialogici che transitano lungo il binario di una rinnovata solidarietà tra cittadino e pubblica amministrazione, in modo che i sacrifici (ché di questi si parla a proposito di espropriazione) per l’utile generale siano mediati dalla diretta intelligenza del percorso seguito per imporli, nonché dei termini di utilizzo della res incisa dall’intervento autoritativo e dal “ritorno” di un impiego della res medesima non più uti singolus, ma uti civis.
Non esiste comparto giuridico che si sottragga al paradigma normativo della collaborazione, sia nei rapporti interpersonali, sia, a maggior ragione, nelle situazioni che contrappongono il privato al gestore della cosa pubblica. Solidarietà a tutti livelli, dunque, e non acritica destabilizzazione della sfera giuridica dell’individuo. Del resto, sarebbe illusorio ritenere che il tema delle ablazioni chiamasse in causa unicamente la materia dominicale e la sua corretta amministrazione, o ridistribuzione, in prospettiva dell’interesse comune. Ben altre e più ficcanti sono le questioni che si stagliano sullo sfondo di un tema del genere. Questo, anzi, può rappresentare il pretesto per “saggiare” i “nervi” sempre scoperti dell’organizzazione della pubblica amministrazione, del rispetto dei canoni costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento, del decentramento ai minori enti territoriali di competenze non più gestibili da un unico motore propulsivo, delle riforme costituzionali già attuate e di quelle di cui si continua a parlare, della difesa dell’ambiente da una sempre più invasiva attività dell’uomo che spesso induce - in una sorta di controtendenza di costume - al rifiuto della modernità e della civilizzazione.
Tutte le questioni appena elencate hanno un loro svolgimento nell’opera. Tra di esse, spicca quella della proprietà, non nella sua statica visione dei poteri esplicabili dal dominus, bensì come espressione di un benessere accessibile ai più, alla collettività, a quell’indeterminato corpo sociale del cui interesse la pubblica amministrazione si fa portavoce. E si giunge qui ad un altro argomento assai delicato: l’antitesi dell’interesse privato alla conservazione del bene con la indubbia
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impostazione dinamica dell’istituto proprietario risalente alla codicistica del 1942 e che ha poi trovato nella costituzione repubblicana una svolta di chiara marca anti individualista, ovvero socialista, ovvero democratica, impressa a tutti i rapporti giuridici e della quale non poteva non risentire il vecchio dominium.
Siamo qui di fronte ad una fondamentale fase della nostra storia, giuridica e culturale, ove la tutela dei valori assoluti dell’individuo è mediata dall’esigenza di esprimere, attraverso i principi della condivisione, la volontà di una nazione di risollevarsi dal tracollo in cui era precipitata. A questo punto, non esistono più beni materiali o iniziative che il singolo possa ritenere non condizionabili dalla comune sorte e dal forte senso di ripresa del momento. Il riferimento è ai fini sociali che devono indirizzare l’attività economica, ma, innanzitutto, per quel che qui rileva, alla funzione sociale della proprietà; una funzione, in merito alla quale ci si è chiesti se sia o meno, o se si debba considerare, il diritto proprietario un diritto di rilievo costituzionale.
Il dibattito che vi si è innestato non è di pura teoria, poiché intorno ad un tale interrogativo si sono contrapposte, non solo le richieste degli espropriati di ottenere il giusto compenso degli immobili loro sottratti in via espropriativa, ma altresì - e soprattutto - i contrasti fra i nostri supremi giudici (delle leggi, di legittimità e del Consiglio di Stato) e di Strasburgo, la cui Corte sembra infine aver indotto nei primi una inversione di tendenza verso una considerazione più equa ed equilibrata della sfera dominicale del singolo.
Ed ecco, sullo sfondo, stagliarsi un altro tema “caldo”: l’adesione sentita e da protagonista dell’Italia al Consiglio d’Europa, che attraverso il protocollo addizionale CEDU pone all’art. 1 tra i suoi obiettivi il rispetto dei beni della persona, dopo avere licenziato (sempre l’Italia) una legge fondamentale nel cui contesto la proprietà privata pare aver perso la centralità di un tempo ed ove questa viene comunque proposta in linea distonica rispetto ai paesi occidentali ed allo stesso programma di integrazione europea. Si tratta di una dissonanza che più evidente non potrebbe essere e che dà il senso di una contraddizione giuridica e politica, che alla fine è emersa nel consesso internazionale.
Rebuffa, nell’incipit di una delle sue più significative opere (La costituzione impossibile, ove constata il mancato funzionamento della Carta del 1948 e propone la istituzione di una nuova assemblea costituente), ricorda Turgot: “Impariamo sempre dagli avvenimenti quando è troppo tardi, mentre la politica ha sempre bisogno, per così dire, di prevedere il presente”.
Politica e diritto, questa è senz’altro un’altra vexata quaestio: il dominio dell’una sull’altro e la strumentalità del secondo per far trionfare i progetti di una classe dirigente. A tutto questo si riduce il compito del diritto? Ed in tale coacervo di puri interessi di parte, di compromessi tra maggioranze e minoranze parlamentari, quale ruolo viene lasciato ai valori assoluti che prescindono dagli esiti di una tornata elettorale, all’etica, al trionfo della giustizia? Il diritto è dunque solo l’elaborato di una corrente politica, di un partito? I diritti dell’uomo sono irreali, sosteneva lo storico francese del diritto Michel Villey (Il diritto e i diritti dell’uomo), e la loro impotenza è evidente, sicché è bellissimo vedersi promettere l’infinito; ma poi, come stupirsi se la promessa non è mantenuta!
Di certo, tornando alla proprietà, quando un diritto, trattato ed all’apparenza protetto come valore fondamentale, viene controbilanciato da indeterminati interessi generali cessa di essere tale. Non vi può essere, afferma Dworkin, un diritto che funga da cardine all’interno di un sistema giuridico se poi è sufficiente l’indeterminatezza dell’utile collettivo a sacrificarne il rispetto. Come a dire, nello specifico dell’esperienza italiana, che non può la proprietà privata valere come principio fondamentale del nostro ordinamento se debba sempre cedere di fronte ad una (continuamente) evocata (ma altrettanto continuamente indefinita) sua funzione sociale.
Roma, maggio 2012
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GIUSEPPE CASSANO
PARTE PRIMA
LA PROPRIETÁ COME DIRITTO FONDAMENTALE E L’ESPROPRIO COME SUO LIMITE
Capitolo primo
INDIVIDUALISMO, ANTIGIURIDICISMO E VALORE STORICO DELL'ISTITUTO PROPRIETARIO
Sommario: 1. Libertà ed eguaglianza. - 2. Libertà e proprietà. - 2.1. Libertà e storica ampiezza dei poteri dominicali. - 3. L'inviolabilità formale del dominium. - 4. La proprietà come affermazione dei valori del singolo: l’Unico di Stirner ed il Ribelle di Junger. - 5. Proprietà ed istinto appropriativo. - 6. La proprietà nel linguaggio e come motore della storia. - 7. Inviolabilità del dominium ed espropriazione. - 8. Privazione del bene e garantismo. - 9. Interesse particolare ed interesse generale a confronto - 10. La relatività dell’istituzione statale e l’assolutismo dei bisogni umani - 11. Uno Stato incalzato, all’interno ed all’esterno, nelle sue sovrane prerogative. - 12. Il tentativo dell’istituzione statale di affermarsi sui bisogni dell’uomo. - 13. Il nuovo individualismo. - 14. Jouvenel, l'isola umana di Mill e i diritti fondamentali secondo Peces Barba - 15. Il rapporto Stato - individuo in Schmitt ed in Dworkin.
Capitolo secondo
PROFILI STORICI E COMPARATISTICI
Sommario: 16. Il diritto romano. - 17. Il panorama culturale francese contiguo alla rivoluzione. - 18. L’assetto giuridico francese in tema di proprietà e di esproprio. - 19. Raffronto con la situazione codicistica e costituzionale italiana. - 20. Lo sfondo politico e sociale da cui traggono origine la Costituzione francese e quella italiana. - 21. Esproprio della proprietà e dell’impresa. Il modello sovietico. - 22. La presunta influenza delle Costituzioni statunitense e francese. - 23. Il carattere della giustiziabilità dei diritti costituzionali. - 24. Critica del proposto accostamento ai sistemi francese e statunitense. - 25. Panorama dottrinale sul sistema costituzionale italiano. - 26. Weimar. - 27. Improponibilità dell’accostamento della Costituzione italiana a quella di Weimar.
Capitolo terzo
LA QUESTIONE SOCIALE
Sommario: 28. La legge fondamentale come riferimento della tutela dell'individuo - 29. La dimensione collettivistica nella Costituzione italiana. - 30. Socialismo o non socialismo secondo l'art. 42 cost. Ancora su Weimar. - 31. Urbanistica e funzione sociale. - 32. Il tema politico della funzione sociale. - 33. Lo Stato sociale in Italia. - 34. Gli enigmi legati all’avvento dello Stato sociale in Italia. - 35. La socialità estremizzata.
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PARTE SECONDA
LA FATTISPECIE ESPROPRIATIVA
Capitolo primo
INQUADRAMENTO E NOZIONE INTERMEDIA
Sommario: Premessa. - 36. Il tema sociale nell’espropriazione. - 37. Caratteri generali di configurazione. - 38. Il titolus adquirendi del bene espropriato come discrimen categoriale. - 39. Le prestazioni imposte. - 40. Le prestazioni personali e patrimoniali. - 41. I trasferimenti coattivi. Pugliatti. - 42. Nel solco della teoria di Pugliatti. - 43. L’espropriazione come negozio di diritto pubblico. - 44. Gli ordini. - 45. I procedimenti ablatori. - 46. Il principio paritario espresso dall’accostamento dell’esproprio alla vendita forzata. - 47. L’esproprio come fatto autoritativo - ablatorio. - 48. Definizione. L’opzione per studi. - 49. L’opzione per risultati.
Capitolo secondo
ORDINARIE FIGURE DI ACCOSTAMENTO
Sommario: 50. La decadenza dalla concessione, come presunto esproprio. - 51. La requisizione: nella legge e nella dottrina. - 52. Espropriazione e requisizione: analogie e differenze. - 53. La requisizione nella giurisprudenza. Premessa. - 54. La tutela della proprietà privata nella requisizione di alloggi. La giurisprudenza amministrativa. - 54.1 Segue. La giurisprudenza ordinaria. - 55. Potere requisente e questione sociale: l’art. 42 cost. - 56. Una recente pronuncia del Consiglio di Stato in adunanza plenaria, la n. 10 del 2007. Premessa. - 56.1 Segue. Lo svolgimento. - 57. Sequestri e confische.
Capitolo terzo
PRESUPPOSTI E VIZI DI PROCEDIBILITÁ
Sommario: Premessa. - 58. L'appartenenza del diritto. - 59. Il perseguimento del bene pubblico. - 60. La specificità dei motivi d'interesse generale o di pubblica utilità, vigente la l. n. 2359 del 1865. - 61. Utilità, specificità e concretezza sotto i riflettori della riforma del 2001. - 62. Il percorso obbligato dell'espropriazione. - 63. La giurisprudenza costituzionale nel segno della necessità dell'esproprio: C. cost. n. 135 del 1998. - 63.1 Segue. Brevi considerazioni. - 64. Oltre Corte cost. n. 135 del 1998: la irragionevolezza e la (mancata) indicazione dei motivi. - 65. La (parziale) assenza dei motivi nell'esproprio a carattere direzionale per Roma capitale d'Italia. - 66. Interesse generale ed arbitrarietà: le proroghe occupazionali ad libitum. L'adesione della Corte. - 67. L'interesse generale come scudo all'arbitrio. - 68. La ripresa dell'occupazione d'urgenza.
Capitolo quarto
LA SPECIFICITÁ ED I LIMITI A CARATTERE ESPROPRIATIVO
Sommario: Premessa. - 69. Il caso del ventaglio. - 70. Fasce di rispetto da strade ed autostrade. Il richiamo a Corte cost. n. 56 del 1968. - 71. Vincoli e funzione sociale della proprietà. - 72. Acque pubbliche, spiagge, aeroporti ed usi civici. - 73. Fattore temporale e misure regionali di salvaguardia delle bellezze naturali. - 74. Corte cost. n. 379 del 1994. Il fatto. - 74.1. Segue. Il diritto: il coinvolgimento del 2° co. Dell'art. 42.- 74.2. Segue. Il diritto: il 3° comma dell'art. 42. - 75. Limiti alla utilizzazione edilizia dei suoli urbani. Corte cost. n. 575 del 1989. - 76. Corte cost. n. 179 del 1999. - 77. Espropriazioni non traslative o sostanziali. Corte cost. nn. 186 del 1993 e 55 del 1968. - 78. Il criterio quantitativo per l’individuazione della fattispecie espropriativa. - 79. Il polo d’attrazione della funzione sociale ed il vincolo urbanistico come esproprio virtuale. - 80. Gli intrecci argomentativi od argomenti ad incastro della Corte. - 81. La dottrina.
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Capitolo quinto
OGGETTI, SOGGETTI E COMPETENZE
Sommario: 82. Opera pubblica e di pubblica utilità. - 83. L’espropriazione di beni immobili e mobili. - 84. I beni culturali ed a fruizione collettiva. Le competenze dei Comuni. - 85. Le ipotesi dell’art. 7 t. u. Raffronti con le analoghe situazioni della l. n. 1150/1942. - 86. L’espropriazione dei diritti. - 87. L’espropriazione a favore di privati. Indennità e stato di consistenza. - 88. L’espropriazione di cose e beni pubblici. - 89. I beni patrimoniali indisponibili. - 90. Beni della Santa Sede, edifici adibiti a culto e beni disciplinati dal diritto internazionale. - 91. Le definizioni a carattere soggettivo. - 92. I dati catastali e la pubblicità dominicale. - 93. La asserita sufficienza delle risultanze a catasto. - 94. La pubblicità catastale nell'ambito del giusto procedimento. - 95. La grande riforma economico-sociale, come pretesto salvifico di indennizzi sperequati. - 96. L'evoluzione della formula riformista. Premessa. - 97. Le norme di dettaglio e l'autoqualificazione del legislatore. - 98. La dottrina e l’esito finale dell’interpretazione della Consulta. - 99. L'ermeneutica negli anni '80: 1) Corte cost. n. 13/1980. Principi direttivi ed unità giuridica. - 99.1 Segue: 2) Corte cost. n. 219/1984. Norme esecutive e proiezione collaborativa della Consulta. - 99.2 Segue: 3) Corte cost. n. 151/1986. Carattere riformistico e nuovi valori sociali (il paesaggio). - 99.3 Segue: 4) Corte cost. n. 99/1987. Il corpo unitario dei principi e delle disposizioni esecutive. - 99.4 Segue: 5) Corte cost. n. 1002/1988. Compartecipazione della Corte nelle scelte del legislatore. - 99.5 Segue: 6) Corte cost. n. 1033/1988. Coessenzialità ed enunciati (socio-politici) della Consulta. - 100. Anni ’60. Ruolo “ancillare” delle Regioni. Premessa storico-costituzionale. - 100.1 Segue. Le leggi - cornice dello Stato. - 101. Profili conclusivi: l’interesse nazionale e delle altre Regioni. Lo Stato uno ed indivisibile. - 101.1 Segue. La prima giurisprudenza degli anni ’60. - 101.2 Segue. Gli anni ’60 nel segno dello Stato uno ed indivisibile. - 101.3 Segue. Sovranità dello Stato e mediazione della Consulta. - 102. Profilo sinottico. - 103. Il superamento della formula riformista. - 104. L’unità economica e giuridica quale nuovo limite al potere normativo locale. - 105. La Consulta quale garante del permanere del valore unitario nella supremazia dello Stato. - 106. Limiti alla potestà legislativa regionale. Premessa. - 106.1 Segue. Quadro sinottico sui limiti che incontrano le Regioni nella loro effettività normativa. - 107. Le competenze di natura normativa nell’esproprio. Il carattere della strumentalità. - 108. Strumentalità e simmetria. L’art. 6 del t. u. - 109. Le competenze dei Comuni.
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PARTE TERZA
ESPROPRIO ED URBANISTICA
Capitolo primo
LA PIANIFICAZIONE
Sommario: Premessa. - 110. L’ascesa della programmazione territoriale. - 111. Species e genus tra piani d’esproprio e di allineamento. - 112. La programmazione del territorio, una novità non dell’ultima ora. - 113. Il complessivo schema pianificatorio del primo legislatore. - 114. Il progetto Pisanelli sui piani cittadini. - 115. La relazione Pisanelli sui piani cittadini. - 116. La procedimentalizzazione ed i piani sostanziale e procedurale dei privilegi della p. a. - 117. Le acrobazie del giudice delle leggi tra funzione sociale e potere ablatorio ex art. 42 cost. - 118. Il nuovo assetto socio-culturale, quale premessa per il mutato assetto del territorio.
Capitolo secondo
I VINCOLI
Sommario: 119. L’odierno discrimen. - 120. Corte cost. n. 148 del 2003 e Corte cost. n. 411 del 2001. - 121. La giurisprudenza di legittimità: Cass. civ. n. 11742/2006 e S.U. n. 173/2001. - 122. La giurisprudenza amministrativa. - 123. La conformazione urbanistica, tra incisione del diritto ed indennizzo. - 124. Dall’art. 5 bis all’art. 37 t. u. - 125. Cass. n. 11729/2003 e le possibilità legali di edificazione. Rapporto con la edificabilità di fatto. - 126. C’era una volta un testo unico chiarificatore. - 127. Esproprio ed urbanistica in un intrigo di sovrapposizioni interpretative: i possibili effetti (negativi) di Corte cost. nn. 348 e 349 del 2007. - 128. Urbanistica e principio di legalità. - 129. Reiterazione vincolistica ed art. 42 cost. - 130. La realità sacrificata. - 131. Ius aedificandi e ius superficiei tra programmazione territoriale, impresa e proprietà.
Capitolo terzo
RESPONSABILITÁ MOTIVAZIONALI E PROVVIDIMENTALI DELL’AMMINISTRAZIONE
Sommario: 132. L’interesse ad una corretta attività pianificatoria. La neutralità in materia urbanistico- edilizia. - 133. Legittimazione e diritto di accesso documentale del controinteressato. Il piano dialogico. - 134. Il piano motivazionale e del contraddittorio nelle scelte urbanistiche. - 135. Scelte urbanistiche: in particolare, gli affidamenti, qualificati e non, dei privati. - 136. Il ristoro economico nell’(eluso) obbligo motivazionale. - 137. Segue. La pretesa dicotomia tra motivazione e compenso. - 138. Le ingombranti pretese della p. a. anche in materia vincolistica. - 139. Da Corte cost. n. 179/1999 all’art. 39 del t. u. per il tramite della giurisprudenza della A.P.: una “precisione” indennitaria persa per strada. - 140. La inesauribilità del potere programmatorio. - 141. La motivazione polverizzata ed i ritardi istruttori. - 142. Le “scappatelle” della quarta sezione e la riaffermazione dell’indirizzo plenario. - 143. Attualità ed adeguatezza come minimum motivazionale, ovvero come alternativa alla c. d. polverizzazione. La nuova delineazione dell’indirizzo da parte di A. P. n. 7/2007. - 144. Casistica: sull’affidamento ad una data destinazione del bene. - 145. Casistica: sulla comparazione degli interessi. - 146. Lo ius aedificandi tra diritto soggettivo ed interesse legittimo del dominus soli. - 147. La lesione della potestà edificatoria: responsabilità e rimedi. - 148. Il danno da eluso affidamento qualificato. - 149. La responsabilità da “contatto”. - 150. La responsabilità da lesione della buona fede ad opera dell’amministrazione. - 151. Le responsabilità dell’amministrazione tra culpa in contrahendo e da contatto sociale. - 152. Fatto dannoso ed onere probatorio. - 153. Il quantum risarcitorio.
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PARTE QUARTA
IL RINNOVAMENTO TRA TESTO UNICO E GIURISPRUDENZA EUROPEA
Capitolo primo
GLI ANTEFATTI IN TEMA DI INDENNIZZO E DI OCCUPAZIONI
Sommario: 154. Il ventennale - 155. I provvedimenti più eclatanti sul versante occupazionale le l. n. 865 del 1971 e n. 1 del 1978. - 156. Le prese di posizione nel mondo scientifico. - 157. L’accessione invertita in Italia. - 158. L’espediente dell’art. 938 c. c. - 159. Tra le tante, sul sistema dell’accessione invertita: Cass. n. 3940 del 1988. - 160. L’accessione invertita nell’indirizzo della Cassazione al vaglio dei giudici di Strasburgo. - 161. Strasburgo ed il Consiglio di Stato. L’evoluzione della Corte europea verso una più appagante tutela dominicale. - 162. I provvedimenti più eclatanti sul versante indennitario: la l. n. 359 del 1992. - 163. Il compenso secondo la l. n. 359 del 1992. L’aggancio alla l. n. 2892 del 1885. -164. La tradizione manipolata. - 165. Il ruolo della Consulta e della Cassazione a fronte degli interventi speculativi del legislatore. - 166. Le censure della dottrina. Il principio della non retroattività violata. - 167. L'affidamento della dottrina sulla continuità, in termini di garantismo, della Corte costituzionale. - 168. L'eguale affidamento della giurisprudenza di merito. - 169. La speranza è (forse) l’ultima a morire. 170. L’atto conclusivo.
Capitolo secondo
LA PREMESSA DELLA GRANDE RIFORMA ECONOMICO-SOCIALE
Sommario: 171. La l. n. 359 del 1992 e la grande riforma economico-sociale. Introduzione al tema. - 172. La nozione di riforma economico-sociale attraverso alcune pronunce della Consulta. - 173. La grande riforma come limite alle attribuzioni delle regioni. In particolare, in tema di esproprio. - 174. La riforma economico sociale tra formule e “formulette” tese a realizzare manovre finanziarie. - 174.1 Segue. Gli schemi formulari di maggior impatto. - 175. La riforma economico-sociale come valore di tenuta dell'art. 5 bis: Corte cost. n. 283 del 1993. - 176. Il coinvolgimento dell’art. 53 cost. in materia espropriativa. - 177. Eguaglianza, ragionevolezza e congruità dell’attribuzione economica. - 178. La tenuta della Cassazione. I poteri del giudice del rinvio.
Capitolo terzo
IL RUOLO DELLA CONSULTA NEL GIUDIZIO SUI PARAMETRI INDENNITARI
Sommario: 179. Capocotta e dintorni. La petizione di principio. - 180. La Consulta rielabora i propri precedenti. I difetti dell’adattamento. - 181. La deminutio (presuntivamente) arrecata dalla Corte al potere discrezionale del legislatore. - 182. Sovranità e legittimazione della Corte. - 183. L’autolimitazione funzionale della Corte. - 184. La Corte e lo Stato costituzionale di diritto. - 185. Lo specchio per le allodole della l. n. 2892 del 1885. - 186. Gli altri temi. Il principio di legalità. - 187. Il bilanciamento degli interessi in gioco. - 187.1 Segue. Ancora Dworkin, sul tema politico del bilanciamento. - 188. Il rifiuto del dominium come diritto primario ed il dibattito con la Corte di Strasburgo.
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Capitolo quarto
ISTANZE PARITARIE E PROSPETTIVE MAGISTRATUALI DI EQUI RAPPORTI TRA PUBBLICO E PRIVATO
Sommario: Premessa. - 189. Il tema dell’ascolto. - 190. Il criterio dialogico nella giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato: la n. 1617 del 2004. - 191. La sentenza n. 4018 del 2004. - 192. La sentenza n. 2084 del 2004 e l’amministrazione condivisa. - 193. C. St. n. 2084 del 2004 e le decisioni contrarie dell’Adunanza plenaria. - 194. Il contenuto e la ratio interpretativa di C. St. n. 2084 del 2004. - 195. C. St., A. p., n. 14 del 1999 ed il modello dialettico: la l. n. 2359 del 1865. - 196. L’innesto interpretativo della dottrina sulla l. n. 2359. - 197. La giurisprudenza nel solco della l. n. 2359. - 198. L’avvento della prima prospettiva sociale. - 199. L’espropriazione ed il tema della certezza del diritto. - 200. Le procedure ablatorie ed il principio di eguaglianza insito nella tutela possessoria contro la p. a. - 201. Le due anime della giurisprudenza.
Capitolo quinto
L’AVVENTO DEL TESTO UNICO NEL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO
Sommario: 202. Lo schema del procedimento espropriativo quale garanzia di rilievo costituzionale. - 203. Il patologico quadro normativo nella relazione accompagnatoria. - 204. Propositi di innovazioni organiche e sistematiche. - 205. L’art. 8 nell’economia della riforma. La procedimentalizzazione. - 206. La fase del vincolo preordinato all'esproprio.
Capitolo sesto
IL MODELLO LIBERALE NEL DIRITTO EUROPEO ED I RIFLESSI DELLA RIFORMA COSTITUZIONALE NEI RAPPORTI TRA NORMA DI FONTE INTERNA ED ESTERNA
Sommario: Premessa. - 207. La Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. - 208. Una sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo in tema di espropriazione. - 209. Considerazioni a margine del caso Sporrong e Lönnroth. - 210. CEDU e Costituzione Italiana nell'ottica della tutela dei diritti - 211. Il principio paritario e lo spossessamento dei beni privati da parte della P. A. - 212. Il quadro di riferimento dell’ord. n. 12810/2006 della Cassazione. - 213. I punti qualificanti dell’ord. n. 12810/2006 della Cassazione. - 214. L’ord. n. 12810/2006 della Cassazione: il suo sviluppo. L’oggetto ed i parametri di censura. - 214.1 Segue. Il caso Scordino. - 214.2. Segue. Il giudice tra norma nazionale e convenzionale. La disapplicazione del diritto interno. - 214.3 Segue. Il vincolo del giudice rispetto alla norma di fonte extranazionale. - 214.4 Segue. I limiti di sovranità e la comunitarizzazione della CEDU. - 214.5. Segue. Diritto interno, comunitario ed extra ordinem. - 215. Pacta sunt servanda. - 216. La regressione della Consulta sul piano dialogico con Lussemburgo ed il “diritto che non c’è”. - 216.1 Segue. L’utilità sociale come contro limite all’invadenza del valore di mercato. - 216.2. Segue. L’inerzia del legislatore ed il dovere di conformità alla norma interna da parte del giudice. - 216.3 Segue. Art. 6 CEDU ed art. 111 cost.: un dialogo normativo ostacolato dal “disegno” del costituente. 216.4 Segue. Il parametro di legittimità rappresentato dal nuovo art. 117 e le conclusioni. - 216.5 Segue. Ancora sul caso Scordino e sulle c. d. sentenze gemelle delle Sezioni Unite. - 217. Le altre rimessioni della Cassazione. L’ord. n. 22357 del 2006. Gli argomenti già trattati. - 217.1 Segue. Le legittime riduzioni indennitarie. I vantaggi che la p. a. trae dalle proprie inadempienze. - 217.2 Segue. Ancora sui rapporti tra diritto interno ed europeo ed i riflessi della riforma costituzionale. -218. L’ord. n. 11887 del 2006. L’amministrazione per risultati. - 219. Considerazioni a margine della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 5 bis. - 220. La sentenza n. 348/2007 della Consulta. Il tema della disapplicazione della norma interna.. - 220.1 Segue. La coerenza.
 

 L’espropriazione, sostiene l’autore, è innanzitutto un’idea. Con tale espressione a sorpresa inizia un lungo percorso sui temi più caldi del potere ablatorio in Italia. Il periodo preso in esame è quello della c.d. grande riforma economico sociale, che ha avuto avvio all’incirca cinquant’anni fa e che si è protratto per oltre un ventennio, con riprese e ricadute che non consentono in definitiva una sua esatta circoscrizione temporale. Di certo, esso può definirsi come uno dei momenti più fervidi della pianificazione del territorio per l’ampliamento e l’ammodernamento dei servizi, delle vie di comunicazione, e, più in generale, per una soddisfacente fruizione dei beni comuni sotto la spinta di una ricchezza che per tutti sembrava a portata di mano. L’espropriazione è dunque, secondo le linee iniziali tracciate nell’opera, un deciso impulso al progresso attraverso l’utilizzo dei principi cardine su cui deve reggersi ogni moderno aggregato umano e che trovano la loro sintesi, innanzitutto giuridica, in un’efficace espressione: solidarietà sociale.

Sono due parole, queste, che possono evocare nebulose astrazioni o livelli di pensiero metagiuridico. Ma non è così, visto che solo una distratta lettura delle regole su cui si fonda l’ordinamento giuridico può condurre a conclusioni del genere, ossia a ritenere che vocaboli - quali collaborazione, cooperazione, mutua assistenza, valutazione incisiva delle concrete condizioni dei soggetti coinvolti in una determinata vicenda e consimili - appartengano ad un settore estraneo al percorso del diritto, quando invece è vero proprio il contrario, vale a dire che è sempre più radicata negli interpreti e nella coscienza collettiva l’idea che la dimensione giuridica debba rapportarsi ad una sua reale comprensione tematica e linguistica. Ciò si ottiene solo utilizzando parametri dialogici che transitano lungo il binario di una rinnovata solidarietà tra cittadino e pubblica amministrazione, in modo che i sacrifici (ché di questi si parla a proposito di espropriazione) per l’utile generale siano mediati dalla diretta intelligenza del percorso seguito per imporli, nonché dei termini di utilizzo della res incisa dall’intervento autoritativo e dal “ritorno” di un impiego della res medesima non più uti singolus, ma uti civis.
Non esiste comparto giuridico che si sottragga al paradigma normativo della collaborazione, sia nei rapporti interpersonali, sia, a maggior ragione, nelle situazioni che contrappongono il privato al gestore della cosa pubblica. Solidarietà a tutti livelli, dunque, e non acritica destabilizzazione della sfera giuridica dell’individuo. Del resto, sarebbe illusorio ritenere che il tema delle ablazioni chiamasse in causa unicamente la materia dominicale e la sua corretta amministrazione, o ridistribuzione, in prospettiva dell’interesse comune. Ben altre e più ficcanti sono le questioni che si stagliano sullo sfondo di un tema del genere. Questo, anzi, può rappresentare il pretesto per “saggiare” i “nervi” sempre scoperti dell’organizzazione della pubblica amministrazione, del rispetto dei canoni costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento, del decentramento ai minori enti territoriali di competenze non più gestibili da un unico motore propulsivo, delle riforme costituzionali già attuate e di quelle di cui si continua a parlare, della difesa dell’ambiente da una sempre più invasiva attività dell’uomo che spesso induce - in una sorta di controtendenza di costume - al rifiuto della modernità e della civilizzazione.
Tutte le questioni appena elencate hanno un loro svolgimento nell’opera. Tra di esse, spicca quella della proprietà, non nella sua statica visione dei poteri esplicabili dal dominus, bensì come espressione di un benessere accessibile ai più, alla collettività, a quell’indeterminato corpo sociale del cui interesse la pubblica amministrazione si fa portavoce. E si giunge qui ad un altro argomento assai delicato: l’antitesi dell’interesse privato alla conservazione del bene con la indubbia
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impostazione dinamica dell’istituto proprietario risalente alla codicistica del 1942 e che ha poi trovato nella costituzione repubblicana una svolta di chiara marca anti individualista, ovvero socialista, ovvero democratica, impressa a tutti i rapporti giuridici e della quale non poteva non risentire il vecchio dominium.
Siamo qui di fronte ad una fondamentale fase della nostra storia, giuridica e culturale, ove la tutela dei valori assoluti dell’individuo è mediata dall’esigenza di esprimere, attraverso i principi della condivisione, la volontà di una nazione di risollevarsi dal tracollo in cui era precipitata. A questo punto, non esistono più beni materiali o iniziative che il singolo possa ritenere non condizionabili dalla comune sorte e dal forte senso di ripresa del momento. Il riferimento è ai fini sociali che devono indirizzare l’attività economica, ma, innanzitutto, per quel che qui rileva, alla funzione sociale della proprietà; una funzione, in merito alla quale ci si è chiesti se sia o meno, o se si debba considerare, il diritto proprietario un diritto di rilievo costituzionale.
Il dibattito che vi si è innestato non è di pura teoria, poiché intorno ad un tale interrogativo si sono contrapposte, non solo le richieste degli espropriati di ottenere il giusto compenso degli immobili loro sottratti in via espropriativa, ma altresì - e soprattutto - i contrasti fra i nostri supremi giudici (delle leggi, di legittimità e del Consiglio di Stato) e di Strasburgo, la cui Corte sembra infine aver indotto nei primi una inversione di tendenza verso una considerazione più equa ed equilibrata della sfera dominicale del singolo.
Ed ecco, sullo sfondo, stagliarsi un altro tema “caldo”: l’adesione sentita e da protagonista dell’Italia al Consiglio d’Europa, che attraverso il protocollo addizionale CEDU pone all’art. 1 tra i suoi obiettivi il rispetto dei beni della persona, dopo avere licenziato (sempre l’Italia) una legge fondamentale nel cui contesto la proprietà privata pare aver perso la centralità di un tempo ed ove questa viene comunque proposta in linea distonica rispetto ai paesi occidentali ed allo stesso programma di integrazione europea. Si tratta di una dissonanza che più evidente non potrebbe essere e che dà il senso di una contraddizione giuridica e politica, che alla fine è emersa nel consesso internazionale.
Rebuffa, nell’incipit di una delle sue più significative opere (La costituzione impossibile, ove constata il mancato funzionamento della Carta del 1948 e propone la istituzione di una nuova assemblea costituente), ricorda Turgot: “Impariamo sempre dagli avvenimenti quando è troppo tardi, mentre la politica ha sempre bisogno, per così dire, di prevedere il presente”.
Politica e diritto, questa è senz’altro un’altra vexata quaestio: il dominio dell’una sull’altro e la strumentalità del secondo per far trionfare i progetti di una classe dirigente. A tutto questo si riduce il compito del diritto? Ed in tale coacervo di puri interessi di parte, di compromessi tra maggioranze e minoranze parlamentari, quale ruolo viene lasciato ai valori assoluti che prescindono dagli esiti di una tornata elettorale, all’etica, al trionfo della giustizia? Il diritto è dunque solo l’elaborato di una corrente politica, di un partito? I diritti dell’uomo sono irreali, sosteneva lo storico francese del diritto Michel Villey (Il diritto e i diritti dell’uomo), e la loro impotenza è evidente, sicché è bellissimo vedersi promettere l’infinito; ma poi, come stupirsi se la promessa non è mantenuta!
Di certo, tornando alla proprietà, quando un diritto, trattato ed all’apparenza protetto come valore fondamentale, viene controbilanciato da indeterminati interessi generali cessa di essere tale. Non vi può essere, afferma Dworkin, un diritto che funga da cardine all’interno di un sistema giuridico se poi è sufficiente l’indeterminatezza dell’utile collettivo a sacrificarne il rispetto. Come a dire, nello specifico dell’esperienza italiana, che non può la proprietà privata valere come principio fondamentale del nostro ordinamento se debba sempre cedere di fronte ad una (continuamente) evocata (ma altrettanto continuamente indefinita) sua funzione sociale.
Roma, maggio 2012
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GIUSEPPE CASSANO

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